《綱要》提出土地調(diào)控指標(biāo)包括總量指標(biāo)、增量指標(biāo)和效率指標(biāo)三大類，按指標(biāo)性質(zhì)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)兩類。國土資源部強(qiáng)調(diào)，約束性指標(biāo)是規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實現(xiàn)的指標(biāo)。在１５項指標(biāo)中，耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等６項指標(biāo)為約束性指標(biāo)，是規(guī)劃目標(biāo)的具體化，反映了土地利用規(guī)劃最核心的管理意圖，其意義體現(xiàn)在兩方面。

一是突出對耕地的特殊保護(hù)。在６項約束性指標(biāo)中有４項指標(biāo)涉及耕地。其中耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積兩項總量指標(biāo)作為耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的重要考核指標(biāo)，明確在目標(biāo)年必須保有的耕地規(guī)模和在任何時點都必須保持的基本農(nóng)田保護(hù)面積；新增建設(shè)占用耕地規(guī)模和整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量是相互關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，體現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡法人責(zé)任制的政策要求。規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)占用耕地規(guī)模要控制在指標(biāo)確定的規(guī)模以內(nèi)，不得突破，突出強(qiáng)調(diào)各項建設(shè)應(yīng)盡量減少對耕地的占用。

二是強(qiáng)調(diào)對建設(shè)用地的控制。６項指標(biāo)中３項指標(biāo)涉及建設(shè)用地，分別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地和人均城鎮(zhèn)工礦用地。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為約束性指標(biāo)，一方面強(qiáng)化對包括城鎮(zhèn)、獨立工礦和農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的控制。既要滿足城鄉(xiāng)人口的合理用地，又要從人口與用地關(guān)系上保持協(xié)調(diào)一致，遏制建設(shè)用地的低效利用，促進(jìn)存量建設(shè)用地的利用，控制建設(shè)過多占地。另一方面，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地的統(tǒng)籌發(fā)展，防止城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來城鎮(zhèn)工礦用地增長的同時，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。人均城鎮(zhèn)工礦用地約束性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)用地效率方面的引導(dǎo)控制，重點是防止建設(shè)用地的低效利用，而不是限制城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對建設(shè)用地的正常需求，同時防止規(guī)劃中夸大城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模而人為增加城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模。